自《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》向社會(huì)公開征求意見以來，社會(huì)各界深入貫徹《深化政府采購制度改革方案》的指導(dǎo)思想，積極參與討論，逐步消除爭議，不斷形成更多共識(shí)。其中，政府采購價(jià)值目標(biāo)是討論的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，而精準(zhǔn)定位和平衡政府采購的價(jià)值目標(biāo)則是爭議的主要內(nèi)容。筆者認(rèn)為，政府采購的價(jià)值目標(biāo)，主要表現(xiàn)在依法履職、節(jié)約廉潔、政策調(diào)節(jié)三個(gè)方面。作為現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算的管理工具和政府行政決策的支撐手段，政府采購最基礎(chǔ)的作用，是采購人以合同方式取得貨物、服務(wù)和工程。采購人按照批準(zhǔn)的部門預(yù)算和法定的程序向供應(yīng)商采購，保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國家安全、維持國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等。不斷提高采購效率、加強(qiáng)預(yù)算績效管理，是政府采購的基礎(chǔ)價(jià)值目標(biāo)。鑒于政府采購的復(fù)雜性，筆者認(rèn)為，一要預(yù)留空間，為緊急、涉密和軍事等特殊采購提供通道；二要規(guī)則靈活，以多種采購方式、評(píng)審方式和合同定價(jià)方式來適應(yīng)不同的采購需求和市場環(huán)境；三是管采分離，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不得設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)、不得參與政府采購項(xiàng)目的采購活動(dòng)，避免政府采購出現(xiàn)執(zhí)行不暢、越權(quán)叫停甚至影響預(yù)算執(zhí)行和正常履職等情況。在實(shí)踐中，政府采購活動(dòng)順利執(zhí)行并非易事。一方面，政府采購的主體責(zé)任與行政決策、預(yù)算執(zhí)行的要求在特殊采購實(shí)施、采購方式選擇、履約驗(yàn)收和爭議處理等方面并不一致。政府采購和適用招標(biāo)投標(biāo)的政府工程以公開招標(biāo)為主要采購方式，組織采購活動(dòng)和確定中標(biāo)成交供應(yīng)商由代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)委員會(huì)（評(píng)審小組）負(fù)責(zé)；建筑工程由建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位五方責(zé)任主體對工程質(zhì)量承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，而重大行政決策由決策機(jī)關(guān)結(jié)合職責(zé)權(quán)限和本地實(shí)際確定，各部門、各單位是負(fù)責(zé)本部門、本單位預(yù)算執(zhí)行的主體并對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。一旦采購或履約執(zhí)行不順，發(fā)生爭議特別是進(jìn)入行政復(fù)議、行政訴訟程序或被有關(guān)部門叫停后，采購人只能被動(dòng)接受結(jié)果，面對不一致甚至相左的要求，無法承擔(dān)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，也無法保證相關(guān)的行政決策。另一方面，當(dāng)前政府采購的范圍與財(cái)政預(yù)算、行政職責(zé)等政府財(cái)權(quán)、事權(quán)脫節(jié)。目前，全國政府采購規(guī)模占財(cái)政支出的比重約為10%左右，主要涵蓋一般公共預(yù)算中的貨物、服務(wù)和公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的工程，而政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算涉及的采購，以及集中采購目錄以外、政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的小額采購尚未完全納入；政府工程適用招標(biāo)投標(biāo)法；超概、超預(yù)已成為財(cái)政投資評(píng)審疲于應(yīng)付的常態(tài)；各類平臺(tái)公司更是借采購之名行融資之實(shí)；游離在預(yù)算監(jiān)管之外的采購合同不斷積累形成政府隱形債務(wù)，到期無法支付而最終“爆雷”。政府采購和涉及公共利益、可能成為政府債務(wù)的公共采購亟待納入統(tǒng)一管理，以全面規(guī)范財(cái)政預(yù)算和政府債務(wù)管理。筆者認(rèn)為，以投資評(píng)審替代可行性審查、以采購備案替代投資備案，或許能為規(guī)范基本建設(shè)投資管理、統(tǒng)籌政府財(cái)權(quán)與事權(quán)等基礎(chǔ)問題尋找新方案。另外，隨著政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營以及政府和社會(huì)資本合作的豐富與發(fā)展，進(jìn)一步規(guī)范政府采購范圍也有助于厘清政府與市場的邊界，確保政府機(jī)構(gòu)依法履行的行政執(zhí)法職責(zé)不會(huì)通過購買服務(wù)轉(zhuǎn)給市場主體，而是將自身承擔(dān)的后勤服務(wù)和社會(huì)服務(wù)通過向市場采購服務(wù)達(dá)到政府“瘦身”的目的，或?qū)⒊袚?dān)社會(huì)服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能推向市場。這里需要注意的是，政府購買服務(wù)是規(guī)范政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的財(cái)政管理制度，而非政府采購范圍的擴(kuò)展。政府采購是政府機(jī)構(gòu)與市場主體的交易行為，其合同適用民法通則，其市場是全國大市場的一部分。政府采購與商業(yè)采購、私人采購等普通市場節(jié)約采購成本的目標(biāo)是一致的，不能因?yàn)槭钦畽C(jī)構(gòu)的采購，就簡單否定其采購本質(zhì)，割裂其與全國大市場的聯(lián)系。堅(jiān)持以價(jià)格競爭為核心的市場交易理念，采用與商業(yè)采購一致的交易規(guī)則，降低政府采購門檻，鼓勵(lì)更多的市場主體參與政府采購，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與交易平臺(tái)建設(shè)，不僅是規(guī)范政府采購行為、提高采購效率的需要，而且是促進(jìn)市場融合發(fā)展、改善營商環(huán)境的需要。政府采購的競爭機(jī)制按照“激勵(lì)相容”的管理理念設(shè)計(jì)，即供應(yīng)商在以更低的報(bào)價(jià)為自身爭取更大市場份額的同時(shí)，也為采購人降低采購成本?？梢哉f，供應(yīng)商競爭與采購人節(jié)約的目標(biāo)達(dá)成一致。以競爭性談判為例，所有參加談判的供應(yīng)商在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行最后報(bào)價(jià)，采購人從談判小組提出的成交候選人中根據(jù)符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低的原則確定成交供應(yīng)商，并將結(jié)果通知所有參加談判的未成交的供應(yīng)商。供應(yīng)商與供應(yīng)商之間、供應(yīng)商與采購人之間既競爭又合作；代理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)而協(xié)助明確采購需求，不再對評(píng)審程序負(fù)責(zé)；評(píng)審專家轉(zhuǎn)而協(xié)助剔除不滿足需求的響應(yīng)，不再評(píng)分決定結(jié)果；采購程序違法將導(dǎo)致供應(yīng)商異議、質(zhì)疑和投訴，串通圍標(biāo)將導(dǎo)致成交價(jià)格高企，采購人可以重新開展采購活動(dòng)，糾正程序、結(jié)果的差錯(cuò)；供應(yīng)商與采購人之間出現(xiàn)爭議由監(jiān)管部門裁決，對采購項(xiàng)目、采購活動(dòng)的檢查將列入財(cái)政部門專項(xiàng)監(jiān)督，現(xiàn)場監(jiān)管不再必需。激勵(lì)相容的競爭機(jī)制是政府采購廉潔守法的制度保證，其中最核心的是競價(jià)決定成交的機(jī)制和競價(jià)過程、結(jié)果公開。采購人可以否決報(bào)價(jià)卻不能左右結(jié)果，供應(yīng)商對過程和結(jié)果可以質(zhì)疑、投訴，再輔以社會(huì)各界的檢舉控告和審計(jì)、監(jiān)察，確保政府采購活動(dòng)廉潔守法。從另一個(gè)角度看，沒有爭議和舉報(bào)就意味采購過程和結(jié)果的合法性。當(dāng)然，服務(wù)等主觀評(píng)價(jià)為主的采購，應(yīng)由采購人合理確定價(jià)格權(quán)重，綜合評(píng)審專家、服務(wù)對象等各方的意見并承擔(dān)主體責(zé)任。最低評(píng)標(biāo)價(jià)法是國際通用的評(píng)標(biāo)方法，和綜合評(píng)分法一樣，都是我國法定的評(píng)標(biāo)方法。但是多年來，公開招標(biāo)已成為綜合評(píng)分法的代名詞。一方面，代理機(jī)構(gòu)根據(jù)采購人的采購需求制定評(píng)標(biāo)規(guī)則，評(píng)標(biāo)專家按照評(píng)標(biāo)規(guī)則對供應(yīng)商的投標(biāo)文件評(píng)價(jià)打分，這些均可能操控結(jié)果且難以事后鎖定責(zé)任；另一方面，價(jià)格的評(píng)審權(quán)重不斷下降，中標(biāo)結(jié)果與開標(biāo)報(bào)價(jià)的關(guān)系漸行漸遠(yuǎn)，供應(yīng)商產(chǎn)生異議進(jìn)行投訴卻難以找到依據(jù)。可喜的是，隨著近年來公共資源交易的規(guī)范，招標(biāo)領(lǐng)域亂象正在改變。其實(shí)，推進(jìn)最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的運(yùn)用，特別是在需求標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、需求清單明確的采購項(xiàng)目中的運(yùn)用，就可以解決代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專家人為干預(yù)的問題。只需改變理念、從競爭機(jī)制入手，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，就可以找到徹底根治招標(biāo)和采購領(lǐng)域腐敗的路徑。更重要的是，推進(jìn)最低評(píng)標(biāo)價(jià)法并不需要等待法律的修訂，現(xiàn)在就可以做。但要強(qiáng)調(diào)的是，最低價(jià)成交的交易機(jī)制，必須以明確、清晰的采購需求為前提。若脫離采購需求片面強(qiáng)調(diào)節(jié)支，則“貨不對板”導(dǎo)致的浪費(fèi)更嚴(yán)重。首先，強(qiáng)制將采購需求等同于生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)甚至將生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)與價(jià)格捆綁，并非真正意義上的節(jié)約。其次，采購需求不能等同于生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，原因在于采購需求在地域、客體等方面的差異是客觀存在的，且必須與預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)配套。最后，采購需求應(yīng)與預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)形成良性互動(dòng)，原因在于采購需求標(biāo)準(zhǔn)化不僅可以促進(jìn)預(yù)算編制和政府資產(chǎn)管理，而且還可以引領(lǐng)市場消費(fèi)趨勢，引導(dǎo)供給側(cè)改革，提供更多、更高標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品。低于成本的競價(jià)顯然不利于資產(chǎn)特別是國有資產(chǎn)的保值、增值，但只要市場需求存在，市場主體就會(huì)不斷進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，從而降低人工等成本，市場供需終究會(huì)回歸平衡。筆者認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)中真正可怕的，是罔顧生產(chǎn)需求標(biāo)準(zhǔn)、無底線的競價(jià)，甚至將低標(biāo)準(zhǔn)與低價(jià)格綁定替代競價(jià)。一方面，將導(dǎo)致降成本成為市場主體生存與發(fā)展的唯一手段，而技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生的高標(biāo)準(zhǔn)、高價(jià)值難以得到認(rèn)可；另一方面，人民群眾對高品質(zhì)生活的追求得不到滿足，市場最終陷入低水平內(nèi)卷的死循環(huán)。改革開放以來，社會(huì)主義市場建設(shè)迅猛發(fā)展，政府機(jī)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)變職能。政府采購、部門預(yù)算、國庫集中支付作為現(xiàn)代預(yù)算管理的“三駕馬車”，為確保政府機(jī)構(gòu)依法履職、勤儉節(jié)約、守法廉潔、提升預(yù)算績效提供了制度保障。以價(jià)格競爭為核心的政府采購競爭機(jī)制，既符合市場價(jià)格競爭的本質(zhì)規(guī)律，又符合公共資金節(jié)約使用的基本原則，更為政府機(jī)構(gòu)勤儉節(jié)約提供了制度保證，作為市場資源配置的基礎(chǔ)規(guī)范，為發(fā)達(dá)國家和國際組織廣泛使用，也成為國際合作的重要內(nèi)容。一方面，在保證政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和提供社會(huì)服務(wù)的同時(shí)，海量需求會(huì)直接促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全國大市場的繁榮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年全國政府采購規(guī)模近3.64萬億元，其中集中采購規(guī)模約1.33萬億元。政府采購利用訂單直接調(diào)動(dòng)消費(fèi)、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，利用政府自身需求調(diào)動(dòng)和促進(jìn)供給側(cè)改革，與投資、獎(jiǎng)補(bǔ)一起成為政府宏觀調(diào)控工具箱中可以直接影響市場的重要政策工具。優(yōu)先采購國貨、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等，有助于實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)。另一方面，政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)將影響或引領(lǐng)社會(huì)消費(fèi)。政府機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)購置標(biāo)準(zhǔn)和向社會(huì)提供服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，將直接影響社會(huì)主體甚至全社會(huì)的資產(chǎn)配置和服務(wù)，還可能影響生產(chǎn)和服務(wù)的源頭，改變行業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行成本。例如，若政府采購使用自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的辦公設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)，則企業(yè)、社會(huì)公眾也會(huì)以生產(chǎn)、使用這類設(shè)備為榮。此外，政府采購的交易規(guī)則，也將影響市場的交易規(guī)則，進(jìn)而影響全社會(huì)的資源配置。雖然低價(jià)成交的競爭規(guī)則無需強(qiáng)制所有市場主體遵守，但是政府機(jī)構(gòu)帶頭遵循市場普遍認(rèn)同的交易規(guī)則，可以帶動(dòng)其他公共機(jī)構(gòu)、民營企業(yè)、社會(huì)公眾積極參與，對于促進(jìn)建設(shè)節(jié)約型社會(huì)、打造節(jié)支防腐的服務(wù)型政府都具有重大意義。綜上所述，政府采購在確保政府機(jī)構(gòu)維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)、履行法定職責(zé)、執(zhí)行財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)上，既要與商業(yè)采購、私人采購一樣提高效率和績效，又要節(jié)支防腐、維護(hù)市場公平、保護(hù)社會(huì)公共利益，還要發(fā)揮政策功能調(diào)配供需關(guān)系、支持產(chǎn)業(yè)和特定人群發(fā)展。政府采購的三項(xiàng)價(jià)值目標(biāo)都意義重大，且難以簡單判斷孰輕孰重。在政府采購制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐操作中，必須明晰定位、做好平衡，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，加快形成采購主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購制度。
作者|湖南省財(cái)政廳政府采購處二級(jí)調(diào)研員 印鐵軍
